砂石作为一种矿产资源，广泛应用于建筑、道路、桥梁等基础设施建设，与人民群众的生产生活息息相关。河砂是位于河道内，隶属水利部门管辖范畴。根据我国行政管理中“谁审批谁负责，谁主管谁监管”的原则，水利部门负责河砂的日常监管，如办理采砂许可证的审批，河砂开采监管，河道疏浚清淤审批，砂石处置方案批复等。在审计中发现，河道采砂与河道疏浚清淤管理中存在监管盲区或界线不清晰，行政干预权责不明等问题，需进一步予以明确、修正，确保砂石管理工作合规、合法，在基层执行时更具规范性、实操性。

一、存在的问题

（一）河道疏浚清淤区域与编制的河道采砂规划中禁采区存在重叠，对采砂行为如何进行合理的区分、认定。

具有采砂任务的河道，原则上每五年编制一次采砂规划，未编制采砂规划的，原则上不能进行河道采砂。在一定区域内进行采砂的河道相对固定，河道采砂规划编制中禁采区的设定有非常明确的区域。通过对比一定时期内水利部门审批的河道疏浚清淤项目，发现部分河道疏浚清淤项目施工区域与河道采砂规划编制中禁采区出现重叠，且疏浚工程基本每年固定时期开展，疏浚清淤项目实施的必要性需进行进一步科学论证，是否存在借疏浚清淤名义进行河道采砂，绕过或“规避”办理采砂许可证审批环节进行违法开采。河道采砂、河道疏浚清淤项目接受公众透明、公开的监督，确保国家资源管理合规、合法，是水利部门综合考量、科学评估的一项重要工作。对于河道疏浚清淤项目所采砂石资源价格评估、处置出售等要推向市场，避免“一言堂”或行政干预，价格接受市场调节。保障河道正常航运同时尽量避免在规划的禁采区进行疏浚清淤，确保编制的采砂规划科学、精准。

（二）砂石资源处置收入预期效益与实际收入存在偏差，影响县级财政收入

河道砂石资源作为国有资源，是一些重资源性地区的主要财政收入来源，采砂许可证的办理是企业进行正规开采活动的通行证，水利部门需对采砂企业开采活动的合理、合法、合规性做好日常监管。在审计中发现，有的地方将采砂管理权交由地方国有企业统一管理，由其将砂石资源收入上缴县财政，初衷是方便统一经营管理，实现国有资源收益最大化，但在执行过程中，存在一些现实情况，导致国有资源预期收益未实现，如：有的地方国有企业取得采砂许可权后，大多通过招标方式与其他砂石企业进行联合经营，约定在一定期限内以固定砂石单价方式收取砂石使用费，日常经营管理由合作企业承担，地方国有企业仅起日常监督作用，双方利益实际未实现真正的捆绑，受市场需求价格波动或其他外部环境因素影响时，合作企业利润未达目标或利润减少时，则会延付、拒付砂石使用费，有的还会激化成信访事件、诉讼案件，造成社会不良影响，影响政府公信力，合作企业违约导致国有资源使用收入等财政收入减少。

（三）地方河砂管理权因行政干预相互推诿、责任分工不明确，存在监管漏洞和盲区

上级制定的河砂开采、运输、处置等环节各项制度较为完善，但在执行过程中因人为因素、上下级部门间信息传达等原因，部分地区河砂管理层理解、认知未及时更新、与时俱进，在行政审批时认知固化，按照习惯办事，相关专业知识匮乏，缺乏对审批事项的全局性考虑和把控，造成河砂管理与疏浚清淤项目各自为政，相互不衔接，未做到统筹协调。如取得采砂许可证的地方国有企业，有的只按约定收缴砂石资源管理费，未实际对合作企业开采行为进行监管，对采砂方量、地界、采砂时间等关键环节“睁一只眼闭一只眼”，有的甚至默认企业私自开采行为。水利部门与国有企业同属政府领导，放任、疏于行政管理，导致合作方在经营管理中打着政府旗号任意妄为，超量开采、超地界开采、禁采期开采等现状屡有发生。

（四）河道砂石开采、疏浚清淤等砂石方量审核、处置环节不完善，未能实现全流程监管

受地方财力因素影响，水利部门在网络监控设备配备上差别较大，有的地区水利部门建立了较为完善的移动网络监控系统，对河道开采、疏浚清淤等砂石方量开采、运输、售卖等重要环节实现严密管控，确保财政收入应收尽收。有的地区水利部门监控系统由企业自主投资建设，在利润成本核算前提下，企业自建的监控设备大部分不使用或者使用频率不高，少报、漏报、瞒报砂石方量，修改监控数据或者数据信息不上报现象较为普遍，有的地区由地方国有企业代为投资建设监控系统，缺乏资源情况下则会出现乱收费、乱摊派问题，有的国有企业还会利用掌握的监控系统监守自盗，截留、挪用应上缴的砂石管理费。企业砂石开采监管系统不完善情况下，无法准确核算开采量，一般会按照协议方量或者由企业自行报送方量等形式进行结算、确定，造成国有资源收入损失。

二、问题产生的原因

一是行政干预过多，权责不清。地方国有企业和水利部门均隶属于政府主管，砂石管理工作由地方国有企业管理，对水利部门正确履行监管责任提出相应的要求，地方政府如果不能合理协调、划分双方应承担的责任、义务，则会出现互相推诿、推卸责任的状况，形成国有资源监管漏洞或盲区。

二是财政资金投入不够，监管效果欠佳。财政资金投入建设的网络监管系统，对砂石开采、运输、出售等环节可实现高效数据记录、分析、处理，防止出现收入跑冒滴漏。依靠零星人员对砂石开采到售卖全过程进行监管，人为因素、高风险点和风险隐患在一定程度和范围影响砂石核算方量，最终影响国有资源使用收益。

三是企业逐利目的，经营信誉参差不齐。企业在自身经营过程中，利润最大化目标决定了企业要压缩成本，开源节流。部分企业通过加大开采量，减少资金投入，少缴纳使用费、管理费、税费等方式，少报、瞒报、漏报砂石方量，弄虚作假、投机取巧、唯利是图、逃避部门监管，实现个体利益最大化，造成地方财政收入损失。

三、建议

一是严格按照行政监管权限履行职责，减少行政干预。

地方政府做好各部门协调工作，水利部门按照责任权限积极履行监督检查职能，地方国有企业专职搞好经营管理，防止出现权力过度集中，用权过度、权责不清的现象，确保各项法律法规执行到位。

二是加大财政资金投入力度，确保河砂管理规范合规。

政府加大投资，购置移动监控系统，对砂石资源的开采、利用、监管、拍卖整个流程、每个环节实现可控、可查、可追溯。通过完善电子监控、运输车辆定位管理、车辆过磅数据等大数据信息分析技术，对砂石资源的采、运、销实现全流程监管，避免人为干扰。

三是积极为企业优质运营提供政策支持和服务平台。

政府部门加强经营企业的日常考评工作，对信誉优良、经营规范的企业优先纳入签约范畴，给予相应的优惠政策，提供服务平台和政策支持，使企业在开放、宽松、优良的环境中创收，实现双赢。