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念好“六字经”开展好地方政府性债务审计

发布时间:2018-04-24 查阅次数:1227

 

开展好地方政府性债务审计,加强政府性债务风险常态化监督,是审计机关的一项重要任务,结合工作实践,笔者认为必须念好管、借、用、偿、改、评“六字经”,才能更好的解决地方政府性债务如何审,审什么,怎么审的问题,切实提升审计质量,充分发挥审计的职能作用。

一、“念好“管”字经,审查地方政府性债务的管理情况

地方政府性债务管理各类制度、机制是否建立,其系统性、科学性、严密性和制度执行的有效性如何,是加强地方政府性债务风险的防范,事关地方社会稳定、财政收支平稳运行的大事。

一是债务管理责任机制的建立、健全情况。重点审查地方政府是否按照《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔201443号)的要求,将政府性债务作为硬指标纳入政绩考核,是否建立起完善的考核问责机制,将地方政府主要领导是否确立为第一责任人等情况。要重点关注在2017714日全国金融工作会议提出“严控地方政府债务增量,终身问责,倒查责任”要求的执行情况。

二是债务管理防范机制的建立、健全情况。重点关注地方政府建立、完善地方政府性债务风险预警与应急处置机制情况,是否按照《国务院办公厅关于地方政府性债务风险应急处置预案的通知》(国办函〔201688号)的要求,建立地方政府性债务风险评估和预警机制,定期评估债务风险并及时作出预警。

三是其他制度的建立情况。重点审查政府债务督察或稽查制、债务信息公开制、政府债务集中管理制、举债准备金制,政府债务审核和报告制度等建立情况。准备金数额一般为年初地方政府性债务余额的3-8%,偿债准备金由财政部门实行专户管理。

四是各项债务监管制度、机制的执行落实情况。按照建立的各项制度、机制,主要审查地方政府建立的控制体系的执行情况,是否全面落实了控制政府债务风险的具体措施,落实执行了各项有关制度。

二、念好“借”字经,审查政府性债务的举借情况

这个环节主要审查政府性债务如何借、怎么借、借的是否合规等问题。审计部门要依据财政部门《地方政府性债务管理系统》平台开展工作,要按照《地方政府融资平台公司、国有企业、事业单位债务余额情况明细表》(此表包括了各类主体举借的各类债务,是审计统计债务、发现债务的重要基础资料)情况,要求被审计债务单位提供举借债务的合同、协议、文件等,以及相关财务报表、记账凭证等资料。对每一笔都要按照“见人、见账、见物,逐笔、逐项”的原则,对有关债务进行认真审核。

一是要明确债务举借方式等。通过审核举借债务合同、协议等,明确债务是什么单位举借?什么项目举借?举借多少?举借单位的性质?举债类型是PPP、政府购买服务、贷款举债等?举借债务是直接举借、还是担保举借?

二是对债务举借中相关的问题进行审查。12015年以来,政府及其行政事业单位的有无直接违规举债问题,举债当中有无违规提供直接和间接担保等问题;是否存在违规抵押贷款的问题。2、根据国务院和财政部所列的负面清单,审查政府及其部门是否存在承诺以财政资金偿还融资平台公司内部举借、不规范的PPP举债融资、政府投资基金“明股暗债”、政府购买服务异化等违规举债问题;3、政府有无借助医院、学校等举债主体新增债务,债务资金到位后供政府统筹安排使用变相违规举债的问题;4、利用易地扶贫搬迁、棚户区改造等政策“搭便车”违规举债的问题;5、审查融资平台公司、国有企业等主体举借的用于公益性项目、但是合同协议未明确由财政资金偿还的债务。6、是否变相为过剩产能、污染产业等项目举借债务等。7、特别是2017724日中共中央政治局召开会议分析研究当前经济形势和经济工作时提出“要积极稳妥化解累积的地方政府债务风险,有效规范地方举债融资,坚决遏制隐性债务增量”以后,地方政府和部门是否违规举债和违规担保,特别是用筹集到的资金铺新摊子、上新项目的问题等。

三是对每一笔债务都要甄别分类登记。对每一笔债务都要按照国办发明电〔201320号明确的债务口径进行甄别分类。具体明确登记好地方政府性债务的三种类型:政府承诺以财政资金偿还的债务、政府提供担保的债务、政府可能承担一定救助责任的其他相关债务。为举借债务各类情况分析的打下基础。

四是审查政府性债务总量规模、来源以及债务增减变动情况。通过审计,逐笔统计汇总,摸清地方政府性债务总量规模,查明政府所有债务来源渠道、摸清债务存在形态、性质、结构等;通过财政局债务系统,核实年末政府债务余额是否超过人大批准的债务限额,并核实年末财政未纳入预算管理的债务规模及政府性债务增减变动情况。

三、念好“用”字经,审查政府性债务资金使用情况

此环节重点审计举借债务资金是否正确使用、取得的绩效情况。

一是要关注债务资金是否正确使用。审查债务资金是否运用到签订合同的项目中,按照核准的用途使用;审查债务资金投向和使用方面是否符合国家产业政策规定,是否有无违反国家产业政策,将政府性债务资金违规投向“两高一剩”(高耗能、高污染、产能过剩)行业,以及低水平重复建设,“形象工程”项目,违规进入资本市场、房地产市场,投资建设楼堂馆所等。以及审查其他未按规定用途使用债务资金的问题。

二是要关注资金的使用绩效。审查债务资金是否存在无使用计划、大量结余或闲置浪费、无序使用等问题,查处和披露截留、虚报、挤占挪用债务资金问题;同时审查基础设施建设项目过程中存在的招、投标、项目公示、资金结算拨付等方面不按规定执行存在的问题。

三是关注债务资金使用的合理和安全性。从债务项目资金安排和使用、管理环节上,综合分析,看政府项目投资决策是否科学、民主,建设项目设计是否优化、细化、是否加强了项目建设的前期管理和建设过程管理,内控制度是否健全有效等;债务资金投入是否有长期的战略眼光,是否投资到弥补市场缺陷的项目和事关区域整体发展所急需的建设项目;是否有效避免地方政府债务的低效扩张,有效保证债务资金使用的合理和安全性。

四、念好“偿”字经,审查政府性债务资金的偿还情况

关注政府及其部门单位举借债务的偿还能力,通过审计统计数据分析比较,审查政府性债务以及有关机构举借债务资金的偿还能力。

一是要分析政府债务风险的总体变化状况。主要利用债务率(年末债务余额占当年综合可用财力的比率,上警戒线按100%对比分析)、偿债率(当年应偿还政府性债务本息额/当年可支配财力、上警戒线按20%对比分析),政府债务限额、风险预警、风险提示等重要指标,对政府债务的规模及安全性进行动态监测和评估,分析政府负债规模及增长速度,结合地方政府性财力、经济发展前景分析政府性债务的偿还风险情况。

二是分析重点单位债务风险状况。通过分析地方政府融资平台公司及部分国有企业的资产质量、财务状况、收入来源、盈利能力和偿债风险变化情况,全面了解政府各单位债务综合现状,揭示内部是否存在偿还风险隐患等问题。

三是要分析偿债资金来源是否有保障。地方政府的偿债资金主要来源于可变现资产以及潜在收益,如土地出让收入,财政节余和不断的贷新还旧等,测算偿债资金来源,关注政府对偿债资金来源在财政部门是否有充分的计划和安排,是否存在较大的缺口,是否存在偿债高峰、偿债不及时、无法偿债的情况等。同时,关注政府其他机构因债务违约需要政府救助偿还的债务问题。

五、念好“改”字经,审查违规举债问题的落实整改情况

重点审计查看政府及其机构对违规举债问题的整改落实情况。

一是重点审查当地政府是否按照《河南省人民政府办公厅关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(豫政办明电〔201773号)的要求部署,对隐性债务管理方面存在的问题进行了自查,并进行有效整改,是否按照国务院的要求剥离了地方政府融资平台公司融资功能;政府及其机构是否按照《财政部关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》(财预〔201787号)的要求,组织全面摸底排查本地区政府购买服务情况,并对发现的违法违规问题督促相关单位是否限期依法依规整改到位,按时向财政部门报告了整改情况;政府及其机构是否按照《财政部关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(财预〔201750号)的有关要求,在2017731日前将地方政府不规范的融资担保行为清理整改到位。

二是重点关注以往年度审计发现违规举债问题的整改落实情况。重点揭示整改不到位、弄虚作假上报整改结果等问题。

六、念好“评”字经,客观的评价政府性债务取得的实效和存在的风险

审计计部门要在深入调查了解的的基础上,对地方政府性债务举借、使用、管理等方面做出客观、公正的评价。

一是要客观的评价债务管理、举借、使用方面取得的成效。客观的评价地方政府,在贯彻落实党中央、国务院要求,加强政府性债务管理取得的成效,客观反映政府性债务资金在支持经济社会发展、促进改善民生等方面发挥的积极作用,对于城市的建设、园林的绿化、交通水利的发展、科学教育事业的发展等做出的贡献。

二是客观的提出审计部门建设性建议。审计部门要从债务管理、适度举债、控制风险、资金使用等方面提出合理的建议,发挥审计部门建设性作用,及时向政府发布审计预警信息,促进地方政府控制债务风险,确保地方经济秩序良好运行。