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秦汉时期的审计:御史组织制度的建立(一)

发布时间:2013-03-09 查阅次数:668
 秦、汉时期(公元前221年至公元220年)是我国封建社会的初步发展和成长时期。秦兼并六国,统一中国,结束了长期以来封 建诸侯割据称雄的分裂局面,并且以秦原有的政治制度为基础,又吸收其他各国国家制度中的有效成份,建立了统一的封建专制主义中央集权制国家。时至汉代,进一步巩固了封建制度,社会经济得到恢复和发展,国势称盛。

    随着全国的统一,封建社会制度的建立,封建社会经济的兴起和初步繁荣,秦、汉时期审计工作取得了长足的进步和前所未有的发展。这一时期,为加强对皇朝财政收支活动的管理,以及整个社会经济的控制和监督,不仅建立了自上而下的全国统一的国家审计组织与制度,而且逐步形成了全国监察机关与审计机关相结合、经济法律制度与审计监督制度相统一的审计工作模式。秦、汉时期是我国审计的初步发展时期。

    一、御史组织制度的建立

    御史制度,是我国历史上囊括了军政、财政、吏政、民政、狱政 等各项领域的政治经济监察制度。秦汉时代,御史制度以及御史台作为专门的监察机构的建立,说明了外部审计的组织形式又有所进步和发展。

   1.秦代的财计与御史组织机构

  为了强化封建集权,秦朝开始建立从朝廷到地方的一整套封建专制的政治体制。皇帝是封建专制集权的最高统治者,拥有至 高无上的权力,独掌国家的政治、经济和军事大权。当时,封建官僚机构已经有了一个比较完整的明确的组织系统。

  秦朝的中央机构实行"三公九卿制"。三公为丞相、太尉、御史大夫;九卿有奉常、郎中令、卫尉、太仆,廷尉、典客、宗正、治粟内史、少府。丞相是最高行政长官,辅佐皇帝处理全国政务。御史大夫是全国最高的监察长官。

  御史大夫是由西周及战国时各国的御史发展而来的。当时是为国王主管记事。秦国随着官僚机构的扩充,设立御史大夫为御 史之长,地位提高,其职权也由只管记事转变为主管监察,并为互相之副,执掌弹劝,纠察之权,专管监督全国的民政、财政以及财物审计事项,且协助翠相处理全国各项政事。又以御史中丞、侍御史为御史大夫之佐,从事监察助理工作。

  在地方上,全面实行郡县制度。秦天下分为三十六郡,后增加至四十余郡。郡主要设有郡守、郡尉和监御史等职,其中,郡守掌管全郡行政事务,监御史负责一郡的政治、经济监察工作。秦监御史开后世御史出外巡察之先河。以郡统县,县级设县令、县尉和县塞。其中由县令主管全县政务,县丞负责一县的政治、经济监察工作。同时,各县遍设都官,直属朝廷,行使就地稽察之权。

  秦朝中央机构与地方机构的有机结合,使初步构成了一个自上而下的兼职的财计及财计监察系统。

  2.汉代的财计与御史组织机构

  汉承秦制。西汉之初,中央机构完全继承了秦朝的制度,在皇帝之下,仍设"三公"、"九卿",组成中央政权。三公后来在武帝时改太尉为大司马;成帝时改御史大夫为大司空;哀帝时又改丞相为大司徒。九卿的称谓也相继略有改变,如景帝时改治粟内史为大农令,武帝时又改称大司农。"三公"、"九卿"称谓虽改,但其职掌并无变化。

  西汉时,御史大夫虽仍掌国家政治、经济监察大权,"大司农所管国家财物收支,其财计情况岁终均由其勾覆总考。"但其职 权性质己向政务管理方面转化。西汉御史大夫治事之处,称为"御史府",除长官御史大夫之外,亦设御史中丞(当时也称御史中执 法)、侍御史两职官,从事政治、经济监察助理工作。

  在地方上,虽名义上亦实行"郡县制",然实际是"郡国并行制"。诸侯王固和郡都直属于中央,但诸侯国的地位远远高于郡。 直到景帝以后,郡和国的地位才真正相当。一方面,诸侯王国的政权机构和中央基本相同,也设御史大夫之职,专司监察、弹劝,行使审计的权力。另一方面,在郡一级组织机构中,则相应设置有监御史掌理一郡之监察事务,不久之后废常驻地方的监御史,由丞相府派丞相史负责监察地方,并设上计吏,分管会计和审计工作。  

  东汉时,中央不设御史大夫;使御史均入兰台,以御史中丞为上官,"御史府"则改称"御史台"或"宪台"也是封建国家政治、经 济监察机关。御史中丞下有治节、侍御史二人,掌解释法律条文; 待御史十五人,掌察举官吏违法,接受公卿、郡吏奏事。官吏朝见皇帝或国家举行各种大典时,御史中翠或侍御史监察威仪等事。 总之,秦汉时代,在御史监察组织体系中,行使审计职能的组织机构已经具有了较为清晰的轮廓,占有相当重要的地位。后世各代的审计机构与制度,大体是在秦汉之制的基础上发展起来的。    

  (摘自:中国审计出版社<<审计史>>)