内容摘要：党的十九大以来，党中央、国务院高度重视经济责任审计工作。机构编制审计是近年来领导干部经济责任审计中的一项新内容，新形势下开展机构编制审计，对充分发挥审计监督职能、加强审计制度建设、拓展审计方法、规范审计程序、深化部门联动、提升审计实效，做好党政主要领导干部经济责任审计工作有着重要的意义。 

一、经济责任审计中机构编制审计背景

2014年，中央纪委机关、中央编办、审计署等七部委联合印发《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定实施细则》（审经责发〔2014〕102号）,该规定明确指出：机构设置、编制使用以及有关规定的执行情况纳入各级各部门主要领导干部经济责任审计内容,审计结果作为干部考核、任免和奖惩的重要依据。

2017年，河南省编办与河南省审计厅联合下发《关于做好党政主要领导干部经济责任审计中机构编制审计工作的意见》，以切实发挥审计监督作用，整合资源、规范机构编制管理、严肃机构编制纪律，强化机构编制刚性约束。

二、机构编制审计应关注的重点

（一）被审计单位机构设置情况。主要审计单位是否按照上级部门批复的“三定方案”和机构批复文件设置机构；是否按照规定的审批权限和程序设置机构；机构的变更、更名、撤销是否经上级编制管理部门批准；有无超批复设置机构、增设机构、撤销机构、加挂牌子、变更机构名称和职责、随意增加单位编制的现象。

（二）被审计单位编制管理和使用情况。主要审计单位是否按照上级编制部门批复的限额内使用编制，是否存在超编进人现象；是否在本级机构编制管理权限内调整和使用编制；是否按照编制的不同类别使用编制，有无混编混岗现象的发生；有无以虚报人员占用编制冒领工资现象，有无占编无人“吃空饷”等现象的存在。

（三）被审计单位领导配备情况。主要审计单位是否按照上级编制部门批复的领导职数配备领导干部，是否存在超职数配备领导干部，有无超规格高配领导干部的情况发生。有无事业编制人员占用机关领导职数、或机关人员占用事业编制领导职数且未办理转编手续的。

（四）相关法律法规执行情况。主要审计机构编制相关的法律法规、机构改革方案、机构编制实名制管理办法、机构编制纪律的贯彻执行情况，查看是否存在“上有政策下有对策”、对相关法律法规的变通执行的现象。

三、机构编制审计的方法

机构编制的管理部门比较多，一般来说会涉及到组织部、编制管理办公室、人力资源和社会保障局、公务员局、被审计单位人事管理部门；相关资料比较分散，收集起来很不容易。在地方政府主要领导干部的经济责任审计中，一般机构编制审计应从以下几个方面进行着手：

（一）合理确定审计范围。机构编制管理涉及党的机关、国家机关、有关群众团体机关和事业单位，被审计单位数量很多，若时间和力量允许的话可以全面审计，否则只能在合理范围内确定重点的抽查审计。抽查审计可以确定两个方面的重点，一是审计直接负责和参与机构编制管理的组织部、编办、人社局、事业单位登记管理局和财政局等管理单位，摸清整体情况；二是审计市委办公室、政府办公室、开发区管委会、财政局、住建局、自然资源局、公安局、教育局及下属学校等人数较多的部门单位，相对容易发现问题。

（二）全面收集审计需要的资料。机构编制管理部门较多，资料分散，需要多个单位和部门提供，主要是以下几个方面：一是两办提供党群口各部门单位“三定方案”和政府口各部门单位“三定方案”；二是编办提供全市（县）机构编制管理情况自查报告、年度机构编制核查工作结果、副科级以上机构名单、政法专项编制及使用情况一览表、上级下发的机构编制调整通知文件、机构编制实名制信息管理系统数据、编办开具的机关事业单位《编制准用通知书》和与机构编制管理有关的其他资料；三是事业单位登记管理局提供事业单位机构编制一览表、登记设立的事业单位核查信息一览表；四是组织部门提供的科级及以上干部任免文件、副科级以上干部花名册、超职数配备正副科级及以上干部自查表、副科级以上干部考核等次名单、副科级以上干部长期请假报告及签批意见；五是人社局提供外来新增人员工资核定手续和内部调动人员工资转移手续的有关资料；六是财政局提供收到编办开具的《列入财政预算通知单》以及办理新增人员工资核定手续和内部调动人员工资转移手续的有关资料;六是财政局提供收到编办开具的.《列入财政预算通知单》以及办理新增或调动人员工资统发手续等有关资料;七是纪委监察局提供作出的开除、降级、撤职等处分决定;八是失职渎职等职务犯罪判决书，九是实有人数较多的部门单位提供本单位的审计期间工资发放表及列支渠道、全体人员花名册(含编外聘用人员)、人员编制卡片、与编外聘用人员签订的合同或协议、个人因事因病长期(半年以上)请假报告及单位签批意见和与机构编制管理有关的其他资料。

(三)以问题为导向进行比对核实。根据机构编制管理中存在的主要问题类型，逐一查阅各个被审计单位的资料和数据，通过比对进行审计核实和问题认定，然后汇总形成总体情况。

1、擅自设立机构、提高机构级别的问题审计方法。通过收集、审阅和比对编办提供的国家和省规定的机关事业单位机构限额、组织部提供的副科级以上机构名录、正副科级干部花名册，来发现擅自设立机构的问题。

2、超职数配备领导干部的问题审计方法。一是掌握超职数配备干部的自查结果。根据2014年1月中央组织部、中央编办、国家公务员局联合印发《关于严禁超职数配备干部的通知》，各县(市)对超职数配备干部问题开展了自查整改工作。二是收集、审阅和比对副科以上机构名录、各部门单位“三定”方案中的领导职数、上级批复的干部职数调整通知文件、正副科级干部任免文件、副科级以上干部花名册、副科级以上干部考核等次名单等资料，发现超职数配备正副科级领导干部和非领导干部的问题，并要求组织部说明原因，便于落实责任。

3、混编混岗的问题审计方法。收集、审阅和比对各部门单位“三定”方案中的各类人员编制、上级下发的机构编制调整通知、审计期间工资发放表及列支渠道、年度考核等次名单、全体人员花名册、人员编制卡片等资料，发现混编混岗问题，这类问题重点审计核实新进人员的姓名、现任职务、编制性质、调入审批手续、工资和经费来源渠道等情况。

4、编外聘用人员的问题审计方法。收集、审阅和比对各部门单位“三定”方案中的各类人员编制、上级下发的机构编制调整通知、审计期间底部门单位全体人员花名册(含编外聘用人员)、编外聘用人员工资发放表及列支渠道、与编外聘用人员签订的合同或协议等资料，发现部门单位的编外聘用人员问题。

5、单位和个人“吃空饷”的问题审计方法。一是掌握当地自查情况。各县(市)按照省委组织部等五部门《关于做好全省全系统开展“吃空饷”问题专项检查的通知》、省人社厅《关于进一步抓好专项整治“吃空饷”工作落实的通知》的要求，向上级报送的“吃空饷”问题自查自纠情况报告;二是全面收集和审阅法院作出的失职渎职等职务犯罪判决书、纪委监察局作出的开除、降级、撤职等处分决定、被审单位全体人员工资发放表及列支渠道、全体人员考核等次名单、组织部或单位人事科留存的干部职工因事因病长期(半年以上)请假报告、重点中小学现有教职员工花名册、工资奖金或课时津贴发放、学期班级教学安排等资料，结合与干部职工、师生个别座谈询问等其他方法，以发现单位和个人“吃空饷”问题。

四、如何开展好机构编制审计

（一）借助于机构编制机关人员开展机构编制审计。河南省编办与河南省审计厅联合下发《关于做好党政主要领导干部经济责任审计中机构编制审计工作的意见》提出，“审计机关应及时将经济责任审计年度工作计划、审计进点时间通报同级机构编制部门，机构编制部门应及时派出人员参与审计组，共同进驻被审计单位，负责机构编制审计工作。审计机关应在审计报告中对机构编制管理情况进行评价，对存在的违规违纪问题进行揭示并及时反馈机构编制部门；对严重的违规违纪问题移送机构编制部门，机构编制部门应将处理结果反馈审计机关。机构编制部门和审计机关要及时研究解决机构编制审计工作中遇到的新情况、新问题，形成工作合力。”

就审计机关目前情况下，审计人员主要以擅长财务、工程相关专业的审计，对机构编制的业务和知识相对比较匮乏，如果仅靠机构编制部门提供的资料来审计，恐怕难以准确的查找问题，对审计工作的严肃性和准确性会有影响。如果编制管理部门的人员能参与到审计项目中去，那对机构编制的审计无疑会带来很大作用。审计组需要建立明确的参与方式，确保编办人员能在项目审计中切实发挥作用。比如，编办人员要纳入审计组人员名单，在审计分工中编办人员的具体职责，编办人员如何编制审计需要的审计取证和审计底稿，如何将发现的机构编制问题从审计角度进行梳理、分析等等。

（二）如何查找问题。机构编制管理和执行情况的审计的主要内容包括机构编制有关重大决策部署和制度贯彻落实情况、机构管理和执行情况、编制管理和执行情况、用编进人管理规定执行情况四个方面。目前在审计机关进行经济责任审计时，采取方法主要是查看财务报表、会计账薄、收支凭证等财务资料。而开展机构编制管理和执行情况审计时，要想查找问题，除了要查看工资表、预算拨款票据等一些与人员经费有关的财务资料外，还要查阅其他更多方面的资料，以更多的方式和方法来查找问题。比如通过查看部门文件和办公场所来发现是否存在违规设立机构、擅自撤并机构、变更机构名称等行为；通过查阅业务档案和办事流程来发现是否存在行政审批制度改革措施落实不到位的问题。这就要求机构编制部门要对审计内容进行详细分解，对每种问题形成规范化的审计方法，提供有针对性的参数依据和政策信息。同时负责审计的人员要全面了解和掌握机构编制当前各项重点工作，并对被审计单位可能涉及的问题做到心中有数，确保通过审计把问题找准找实找全面。

（三）如何定性问题。机构编制管理和执行情况审计结果要纳入审计报告和审计结果报告，装入领导干部个人档案。在审计机关目前执行的审计报告标准格式中，对审计发现的被审计单位违反国家规定的财政财务收支行为和其他重要问题的事实都要依据具体的法律法规条款和标准来进行定性并提出处理处罚意见，编印了《审计发现问题定性及处理处罚依据手册》等规范性材料，对常见问题科学归类，明确处理处罚依据，可操作性强，有利于审计人员准确把握审计定性和处理处罚的尺度。长期以来，由于机构编制相关法律法规的滞后，缺乏科学的定性依据和标准，大多是依靠政策性文件来进行管理，基本上处于凭经验进行管理的水平。因此，如何对机构编制管理执行方面发现的问题进行准确定性，并提出相关处理意见，需要各级审计机关和编制管理部门审慎把握。上级编办应坚持统一尺度、统一政策、尽快整理下发现行与审计内容有关的机构编制管理政策文件汇编，并对常见的历史遗留问题统一作出解释，避免基层编办出现问题定性不准、意见不统一的局面。编制管理部门应结合上级政策文件和机构编制日常管理，对审计中发现的问题进行深入分析研究，为审计组制作审计取证和审计底稿、撰写审计报告提供准确的定性处理依据，确保审计工作保质保量。

五、如何整改落实

审计发现问题不是最终目的，解决问题才是最重要的。作为机构编制审计，对于发现的违规违纪问题，如果不能进行有效的整改落实，那我们前面进行的所有工作都失去了意义。

（一）多部门互相协作，建立整改长效机制。但是在现行的体制下，一般的部门单位和普通干部是不太可能违反机构编制法律法规的，违反机构编制法律法规的一般都是机构编制部门或有干部人事管理权限的党政部门和主要领导干部。因此，对于机构编制审计的整改或追究责任，不是审计和编制部门两家能够独立做到的，需要建立纪检监察、组织部门、人社、财政、编制、审计等部门的协作机制，按照各自部门职责对审计发现的问题进行整改落实。只有真正解决发现的问题，并建立长效的惩治机制，才能防止机构编制违规违纪问题的再次发生。

（二）设立问题台帐，注重跟踪整改落实。对机构编制审计发现的问题，应设立问题台帐，逐项整改销号。对于能整改的问题，在规定的时限内必须整改到位，并向审计部门和编制管理部门报送整改报告；对于已成既定事实无法整改的，被审计单位要报送整改情况说明，制定相关制度，杜绝以后出现类似问题。

（三）紧扣任职时间，划分和界定责任。对于机构编制审计中发现的问题，要按照权责一致的原则，根据被审计领导干部的职责分工，充分考虑相关历史背景、决策程序等，准确界定责任。既不能以新出台的制度来衡量老问题，也不能使用已作废的制度来定性新问题。要以新理念来引领新常态，正确定性党政领导干部在机构编制审计过程中出现的各种问题。

（四）实行责任追究，严格问责。根据机构编制审计结果，对于违规违纪的人员进行问责。对于擅自增加的机构和干部要及时按照规定清理，擅自招聘的人员、超编制进人、违规进人要及时清理，不搞下不为例。组织部门和编制部门应切实加强沟通协调，统筹解决领导职数超编的问题。对于违纪的人员，要及时向纪检监察等部门移送，严格问责。